Sentencia A. 2697/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2697/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2697 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2282

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., dos (02) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes

 

ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.
El 3 de noviembre de 2010, las Entidades Promotoras de Salud Cafesalud, Cruz Blanca y SaludCoop, en ejercicio del medio de control de reparación directa, promovieron demanda en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005[1]. En concreto, pretenden que se declare que las entidades demandadas han dejado de pagar a las EPS accionantes las sumas reconocidas por concepto de recobros, desde el 1° de junio de 2007 hasta el 2 de diciembre de 2009. En consecuencia, solicitan el pago inmediato de los intereses moratorios “por el reconocimiento y pago extemporáneo de los recobros pagados a las EPS (…)”, conforme lo previsto en el artículo 4° del Decreto Ley 1281 de 2002 y la indexación de las sumas adeudadas.

 

2. Según explicaron las demandantes, las sumas de dinero reclamadas tienen origen en los recobros generados al FOSYGA por medicamentos y procedimientos médicos no incluidos en el PBS que fueron prestados efectivamente a los usuarios, con fundamento en sentencias de tutela o en actas del Comité Técnico Científico.

 

3. Decisión de falta de competencia por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue repartido inicialmente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. Mediante auto del 12 de julio de 2016[2] , esa autoridad judicial declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. Explicó que, de conformidad con el “precedente vinculante” del auto del 11 de agosto de 2014, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se estructuró una subregla según la cual, el conocimiento de los procesos judiciales relacionados con recobros al FOSYGA es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, comoquiera que (i) no hay una norma explícita que asigne esos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) los recobros son un tema que se relaciona con el Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

4. Decisión de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 25 de agosto de 2021[3], la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, declaró su falta de competencia para conocer del asunto en primera instancia. Explicó que, de conformidad con el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), corresponde a los jueces laborales del circuito conocer, en primera instancia, estos procesos. Por lo anterior, remitió el expediente a los jueces laborales del circuito judicial de Bogotá, reparto.

 

5. El 14 de diciembre de 2021[4], el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Argumentó que (i) el asunto no se enmarca en los presupuestos del artículo 2.4 del CPTSS, pues esa jurisdicción conoce de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras; (ii) la cláusula general del  artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 determina la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas; y (iii) el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado.

 

 

 

CONSIDERACIONES

 

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la otra a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y ambas niegan su competencia para resolver el caso. En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe un proceso en curso que pretende el reconocimiento y pago de sumas de dinero derivadas de los recobros al FOSYGA por medicamentos, insumos y procedimientos de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (antes POS).  Finalmente, respecto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para denegar su competencia. Por una parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, expuso que la presente controversia se refiere al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el precedente del Consejo Superior de la Judicatura. Por lo anterior, corresponde a los jueces ordinarios laborales su conocimiento. Por la otra, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá sustentó la competencia de los jueces administrativos de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

7. Reiteración del Auto 389 de 2021[5]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el auto en mención, la Corte Constitucional conoció por primera vez un conflicto de competencia entre jurisdicciones respecto de una reclamación judicial por solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En esa decisión la Sala concluyó que la competencia para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces de lo contencioso administrativo, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

8. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un supuesto desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS (antes POS), por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

 

9. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento de recobro no es un trámite cobro de facturas, sino que constituye un verdadero procedimiento administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En ese marco, es posible que dicha entidad expida actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación. Por tanto, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

10. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

11. El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2021 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[6] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[7]. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, siguiendo el contenido dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir las obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido, por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013[8], guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016[9] y 1885 de 2018[10], para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resultan aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021.

 

12. Reiteración del Auto 1942 de 2023[11]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición fijadas:

 

 

CASO CONCRETO

 

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, es la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio. Lo anterior, con fundamento en tres razones:

 

14. Primera. El objeto de la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de los recobros realizados por las EPS Cafesalud, Cruz Blanca y SaludCoop. Ello, en virtud de los medicamentos y servicios prestados por las EPS que no estaban incluidos en el PBS (antes POS). Segunda, si bien, la ADRES no fungía como parte del extremo pasivo al momento de la interposición de la demanda y tampoco operó una sucesión procesal respecto del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Consorcio Fidufosyga 2005, en la actualidad la ADRES es quien estaría llamada a asumir el pago de las pretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017.

 

15. Tercera, las controversias en casos en que una EPS demanda a la ADRES, como sucesora de obligaciones contraídas con anterioridad a su entrada en funcionamiento por otras entidades del Estado, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, debido a que a través del trámite de recobro (i) se  cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplazó la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y las EPS.

 

16. En consecuencia, se aplica al presente asunto el contenido del inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión del Auto 389 de 2021, con las precisiones señaladas en el fundamento jurídico 12 de esta providencia. Por lo expuesto, la Sala Plena remitirá la demanda instaurada por las Entidades Promotoras de Salud Cafesalud, Cruz Blanca y SaludCoop en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, de conformidad con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

 

17. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros por servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque se cuestionan por parte de EPS actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy ADRES.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por las Entidades Promotoras de Salud Cafesalud, Cruz Blanca y SaludCoop en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-2282 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá y a los demás interesados dentro del trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

                                                                        

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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